Por Andrés Pozo B.
Una treintena de asesores en materias técnicas y jurídicas han participado en el extenso proceso de elaboración del reglamento de consulta indígena, bajo el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Entre octubre y febrero, gran parte de ellos, junto a las comunidades, trabajaron en las nueve propuestas que se hicieron llegar a La Moneda.
Desde marzo, líderes mapuches, aimaras, collas y diaguitas, entre otros pueblos, se sentaron en una mesa de consenso con el gobierno. En las siete sesiones que se habían realizado hasta el cierre de esta edición, habían participado en promedio más de 60 personas en cada una de ellas. El diálogo entre indígenas y autoridades partió el 12 de marzo con un protocolo de buenas intenciones. Se hablaba de "diálogo genuino" y de "buena fe".
Pero el camino ha sido más duro. En diciembre se calculaba que el acuerdo final del reglamento estaría entre mayo y junio, sin embargo se ha ido entrampando. En la reunión de la mesa de consenso de fines de mayo, los pueblos aimaras de Arica-Parinacota y Tarapacá, quechua de Tarapacá y lickanantay de Antofagasta emitieron una dura declaración en contra de la instancia, saliéndose del diálogo.
Al cierre de esta edición, las perspectivas para la mesa eran inciertas. Aunque los líderes que continúan en ella manifiestan voluntad de terminar de buena forma -ya que tienen gran parte del articulado acordado-, hay tres puntos que mantienen en vilo su éxito. En el gobierno hay optimismo de que se cierre pronto el articulado.
Con ese panorama, la octava mesa de consenso -que se realizaría durante la primera semana de julio- podría marcar un hito clave: sale humo blanco o, por el contrario, se agota toda posibilidad de entendimiento.
Según el presidente de la instancia, Marcial Colín, lo único que resta es una definición política de querer dar un salto cualitativo en la relación con el mundo indígena. Mirna Cortés, presidenta de la Mesa Provincial Indígena Copiapó-Chañaral, dice que, después de nueve meses de trabajo, "no vamos a darnos por vencidos hasta encontrar la mejor fórmula para los puntos en que no hay acuerdo".
Tira y afloja
"Estamos discutiendo el corazón del reglamento", resume la presidenta del Consejo Nacional Aymara, Cecilia Flores, respecto a las diferencias que se deberían negociar con el Ejecutivo.
Los pueblos indígenas buscan mejorar su posición en tres aspectos: cómo tratar los proyectos de inversión, qué se entiende por afectación directa, y qué tipos de medidas del Estado deberán ser consultadas.
De ellos, el más importante es el primero y la posición está clara: los proyectos de inversión deben consultarse bajo las reglas que se acuerden en esta mesa y no con el mecanismo del nuevo reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), que está en toma de razón en Contraloría. Colín y otros dirigentes se reunieron con el contralor general de la República, Ramiro Mendoza, para que se saque el mecanismo, que califican de "inconsulto".
Según explican, lo ideal sería que el reglamento del SEIA haga una referencia directa al Convenio 169 y especifique que el mecanismo de consulta será el acordado por esta mesa.
Para Flores, en caso que se hiciera mediante la propuesta del SEIA, significaría bajar del nivel que impone el Convenio. Agrega que también es necesario que se consulte la entrega de concesiones de exploración minera.
Esta idea ha recibido el apoyo desde fuera de la mesa. El académico del Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile Rodrigo Egaña cree que puede terminar complejizando la Ley de Bases del Medio Ambiente, especialmente porque hay aspectos que no están fijados en ella, como que el Estado se obligue a realizar una consulta a pueblos indígenas.
Entre el 30 de noviembre y 2 de diciembre pasados, más de 250 representantes indígenas de los nueve pueblos originarios del país se reunieron para discutir sobre el derecho a consulta según el Convenio 169.
¿Mesa legítima?
Para los representantes de pueblos que se bajaron de la mesa a fines de mayo, el punto detonante fue no tener representación en un grupo reducido que se conformó para redactar los artículos finales del reglamento. Así lo explica Wilfredo Bacián, de origen quechua, quien enfatiza que, si bien valora el proceso que se estaba impulsando, no funcionó como se esperaba.
El problema central, a su juicio, es la representación de esta mesa, ya que está trabajando sólo el 10% de los indígenas que participaron del gran encuentro que realizaron las comunidades en Santiago entre el 30 de noviembre y el 2 de diciembre del año pasado.
El abogado Alonso Barros -experto en temas indígenas y asesor de los grupos que se bajaron de la mesa- valora este proceso de diálogo, pero asegura que es tema recurrente cuestionarse la legitimidad de los representantes.
Al interior de la instancia de discusión no concuerdan con estas visiones. Flores defiende su participación y dice que siempre ha trabajado con sus comunidades. Además, cuestiona que parte de quienes se salieron de la mesa de consenso a fines de mayo, pocos días después hicieron llegar una contrapropuesta de reglamento.
Mirna Cortés agrega que en la instancia están los verdaderos dirigentes, que todo el año trabajan con sus comunidades y que no lucran con esta representación. Barros, en tanto, reconoce que hay dirigentes en la mesa que sí tienen legitimidad y que, por lo tanto, "se juegan el honor" en este reglamento, por lo que se podría esperar que el resultado final sea un paso hacia adelante. Aunque es escéptico de los resultados, dice que "si esta mesa logra rayar la cancha al próximo gobierno en materia indígena, ya habrá logrado algo objetivo".
OIT: "No se ha demostrado que la consulta cause atraso en la inversión"
Para Kirsten-María Schapira, especialista principal en Normas Internacionales y Relaciones Laborales de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) para el Cono Sur de América Latina, más que "problemas" en la implementación del Convenio 169, debería hablarse de "desafíos", pensando que se trata de un proceso.
Según su visión, la ratificación del Convenio 169 en Chile marca un antes y un después en la relación con los pueblos indígenas, porque "inscribe a Chile como uno de los países claramente decididos a asumir un compromiso nacional con los derechos de los pueblos indígenas que habitan en su territorio y con el mejoramiento de sus condiciones de vida y trabajo". Agrega que este tratado -que ha sido ratificado en total por 22 países- "proporciona una plataforma sólida para el desarrollo de un diálogo social constructivo que permita contribuir a mejorar la situación" de los indígenas.
Schapira estima que si bien el Convenio es una herramienta importante para alcanzar el desarrollo sostenible, "el establecimiento de los mecanismos de consulta sigue siendo uno de los principales desafíos que se plantean en una serie de países". Pero enfatiza en que la consulta es una forma clave de diálogo que sirve para armonizar intereses contrapuestos y evitar, así como también resolver, conflictos.
Consultada sobre los efectos que puede traer en la inversión, la experta de la OIT dice que "todos los procesos, ya sean de índole político o vinculados con la economía, están sujetos a ciertas reglas y requisitos que tienden a garantizar más armonía y consenso en los proyectos previstos. Son herramientas para evitar posibles conflictos que sí podrían obstaculizar o aplazar la ejecución de, por ejemplo, proyectos de inversión. La experiencia comparada de otros países que también lo han ratificado no ha demostrado que la consulta causó un atraso en la ejecución de proyectos de inversión".
